Новый закон о местном самоуправлении как новый правительственный заказ (окончание)

Предлагаем Вашему вниманию завершение статьи члена совета РО ПП "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ – Патриоты – ЗА ПРАВДУ" в Севастополе, научного руководителя Центра муниципальной подготовки Института экономики и права в г. Севастополе, Члена Союза журналистов России, писателя Владимира Чекмезова, посвященную анализу нового закона о местном самоуправлении.

Муниципальный бюджет

Цель законопроекта о МСУ – усовершенствовать муниципальные органы управления, повысив их дееспособность и эффективность. По словам главы "Сената" России, муниципальная власть, по образчику ряда европейских стран – это, в первую очередь, пожарные, медпомощь. У нас же – это должности, это зарплаты, секретари и машины. На их содержание тратится немало финансовых средств вместо проведения, например конкретных ремонтных работ в округах. Одновременно, укрупнение муниципальных органов власти вызвано тем, что в 47% сельских местностей численность населения – менее тысячи человек. Их органы управления не могут решать многие вопросы.

Трудно с этим фактом не считаться. Но эта задача не должна решаться как гордиев узел. Поскольку здесь встаёт больной вопрос: зачем русская деревня была доведена до такого состояния? Чтобы теперь её бросить? Тем самым, во-первых, здесь следствие выдается за причину. Во-вторых, где же этот заявленный принцип привязки к населению? На деле он не находит применения.

Опять же, законодатель сетует на "высокую дотационность" муниципалитетов (когда местным бюджетам из федерального и регионального бюджетов субъектов Российской Федерации предоставляются субвенции), а также на широко применяемую практику передачи полномочий на вышестоящие уровни. Но дотационность – это искусственно созданная ситуация. И ссылаться на неё, мягко говоря, не корректно.

Сама система местного самоуправления (в первую очередь – низового) изначально сознательно оставлена с минимумом средств и полномочий. В результате большинство сельсоветов представляют собой жалкое зрелище – бюджета едва хватает на зарплаты (а заплаты таковы, что найти главу сельсовета порой становится трудно). На выполнение же полномочий средств нет. Хорошо, если их хватит в зимнее время на очистку дорог от снега (а в Крыму ото льда). А летом денег не надо, и так тепло.

Как в восточной притче: "Что важнее Луна или Солнце? Конечно Луна – она светит ночью, а днём и так видно". К тому же в нее (дотационность) вмонтирован принцип поощрения "верноподданных". В условиях абсолютной экономической зависимости от государственной власти самостоятельность МСУ стала невозможной и его развитие также. Предлагаемая же нынешняя законодательная инициатива никак не скажется на финансовом состоянии МСУ. Ведь местную власть и сейчас оставляют без денег и полномочий. А укрупнение приведёт к тому, что бывшие поселения полностью лишатся своих бюджетов и муниципальной собственности. Ресурсы будут аккумулироваться в крупных центрах. У бывших поселений "вместо бюджетов останутся сметы".

Справка.

Судя по научным публикациям, совокупная величина бюджетов муниципальных округов в нашей стране составляет порядка 14% от величины региональных. Реальную статистику найти трудно.

Если речь вести в мировом масштабе, то среди лидеров значатся США и Германия. В них соотношение государственного и совокупного муниципального бюджетов равно 60% на 40%. Они делят 2-е и 3-е места. Рекордсменом же является Финляндия, когда то входившая в состав России. В ней соотношение между бюджетами составляет 50% на 50%. Что касается Севастополя, то совокупный муниципальный бюджет составляет не более 0,5% от общегородского. В отдельных муниципальных округах он меньше, чем был в 2013 году.

Что ж, эту разницу приходится встречать лермонтовской "насмешкой горькою обманутого сына над промотавшимся отцом". Или патологически жадным папашей?

В силу этого, для укрепления экономической базы МСУ в законопроекте следует, как минимум, закрепить:

- отдельную от государственной, форму "муниципальной собственности";

- всеобщность налогообложения для лиц, включаемых в списки избирателей на муниципальных выборах;

- НДФЛ за местными бюджетами (как это было до 1993 года);

- основную её часть за поселениями ( городскими – не менее 50 %, сельскими – 100%).

Статус МСУ

Конституционный Суд РФ ещё в 1997 году в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П рассматривал МСУ как уровень публичной власти. Хотя в качестве противовеса этой позиции являлась статья 12 Конституции РФ, принятой в 1993 году. Она закрепляет два принципа:

1. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Сейчас, в связи с внесением поправок (в частности, – ч.3 в ст.132) уже в Конституции РФ возникло противоречие, которое переносится и в предлагаемый законопроект. Если в Федеральном законе № 131-ФЗ местное самоуправление рассматривается еще как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, то в новом проекте местное самоуправление – третий уровень публичной власти, а не второй её вид.

Само же понятие "местное самоуправление уже не форма народовластия, а форма самоорганизации граждан. Но тогда где результат этой самоорганизации, где муниципальные сообщества, где общины? Или МСУ сводится до уровня ТОС? Но это крайности! Оптимальной модели МСУ, увы, не получается.

Поэтому для развития МСУ в законопроекте прежде всего следует закрепить:

- МСУ как вид (а не форму) публичной власти (ст. 12 Конституции РФ);

- местное сообщество в качестве первичного субъекта МСУ;

- обязательность исполнения членами местного сообщества решений принимаемых органами городского, поселкового или сельского МСУ;

- права и обязанности членов местного сообщества.

Заключение

Нынешний закон о принципах организации МСУ вовсе не соответствует своему названию. Он должен устанавливать наиболее значимые – опорные точки для выстраивания гибкой системы управления местным сообществом своими "местными делами" с учетом местных особенностей. Его же объём огромен. Он детально регламентирует деятельность органов МСУ на местах не оставляя им никакой вольницы. Какой-то полицейский документ. О муниципальных сообществах вообще ни слова. А они, повторюсь, – первичный субъект местного самоуправления. Данный законопроект, вмещающий огромное количество норм, правил и рекомендаций, по сути дела является Инструкцией (детальной регламентацией) по организации МСУ, а не законом, как таковым.

Нынешний законодатель как будто забыл, что сначала появляется само МСУ, затем обобщается опыт его функционирования и разрабатываются теории и модели организации. Потом возникает возможность обучения его премудростям. Законы же появляются последними. И их задача не наступать на потребности людей, не разрушать возникшие общественные отношения, а мягко их регулировать. Но как действующие, так и готовящиеся нормативные акты, к сожалению, местному самоуправлению вовсе не соответствуют. А в данном случае они готовы его банально уничтожить. Подготовленный законопроект просто подчиняет МСУ органам государственной власти. Внесённая поправка "о единой системе публичной власти" фактически нивелирует 12-ю статью Конституции РФ. Такую роль она и сыграет в судьбе МСУ.

Данный законопроект, в сравнении с ныне действующим законом, еще больше усиливает репрессивный характер регулирования и ставит МСУ в зависимость не от избирателей, а от регионального руководства. В рассматриваемом законопроекте о МСУ красной нитью проходит принцип администрирования: возможность для губернаторов на муниципальном уровне отправлять в отставку мэров (как в смежном, уже принятом нормативном акте на государственном уровне – возможность для президента отправлять в отставку губернаторов). Законопроект также ведёт к унификации и централизации МСУ. Под вопросом остается предложение учитывать социально-экономические, природно-климатические, территориальные и иные особенности соответствующей местности, а также исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и обеспечивать решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории? Оно содержится и в действующем нормативном акте. Тогда, стало быть, по-прежнему останется всего лишь декларацией.

Низовой уровень местного самоуправления просто упраздняется. То есть налицо окончательный переход к централизованной системе унитарного государства. Предыдущим законом о ГВ сначала упразднили федерализм. Теперь настала очередь за МСУ. Но оно, в соответствии с Конституцией РФ, является одной из основ политической системы страны. Значит перестанет быть таковым?

Законопроект содержит новое определение понятия "муниципальное образование". Оно рассматривается как территория с постоянно проживающим населением, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Территория в нём первична. Тем самым муниципальное образование становится административно-территориальной единицей. Поселенческий принцип организации местного самоуправления упраздняется.

В законопроекте отсутствует самостоятельная статья, которая бы вводила основные термины и понятия. Понятийный аппарат разбросан по всему тексту законопроекта. Но это самый незначительный недостаток из тех, которые в нем содержатся.

С упразднением нижнего звена МСУ усилится отчужденность граждан от управления делами на местном уровне. Изначально она была обусловлена отсутствием закрепления "местного сообщества" в статусе первичного субъекта местного самоуправления. Ведь МСУ не может не предшествовать самоорганизация. А раз её нет, то и самоуправления нет. Без субъекта, как известно, нет и предиката. В соответствии же с предлагаемым законопроектом, как и с действующим законодательством, формируется вторичный субъект – орган МСУ. Он становится основным (и единственным). Следствием такого положения оказывается быстрая утрата его связи с избирателями – жителями муниципального образования и постепенное формирование зависимости от органов государственной власти.

Остался открытым ещё один вопрос: – А как же избиратели? Их отношение к губернатору и мэру имеет какое-либо значение или нет? В новых законах о публичной власти и местном самоуправлении о нём забыли. Сейчас граждане могут влиять на власть главным образом на основе выборов. Однако если горожане уже выбрали депутатов (а те в свою очередь мэра), то довольны ими жители или нет потом – становится, по большому счёту, неважно. Значит совершенно не учитывается, что социальная обстановка может накаляться. Если раньше граждане имели законное право выйти на согласованный митинг, то теперь и его нет из-за эпидемиологической обстановки. А если обстановка нормализуется? Ведь именно на муниципальном уровне оппозиция добивается больших побед. Так, в Москве в 2017 году оппозиционные депутаты смогли занять места в более чем 60-ти муниципальных образованиях, а в 8 получить большинство. В 2019 году на муниципальных выборах в столице оппозиция смогла победить в 20-ти из 45 округов. Но это а столице. Правда, победив, и здесь оппозиционеры сталкиваются с немалыми проблемами: их с часто лишают финансовых средств, необходимых для исполнения своих полномочий. Или вынуждают глав муниципалитетов подавать в отставку.

В Севастополе же (отдаленном от центра городе) на муниципальных выборах в 2016 году только справедливороссы получили 10% депутатских мандатов. В 2021 году получили мандаты всего 10% представителей от всех оппозиционных партий. При этом прогноз таков, что в 2026 году в местные советы пройдут только представители правящей партии.

Налицо моделирование поведения населения как законопослушного. Венцом законопослушания может служить предложение утвердить механизм "обращения к царю для воздействия на бояр", поскольку он не предусмотрен. Подробнее

При этом нельзя не заметить, что изменение направленности реформы МСУ, закрепленной в Законе от 10 октября 2003 года N 131-ФЗ (в сравнении с Законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ), стало возможным в связи с отстранённостью населения от происходящего на местном уровне. В силу этого оно не только перестает быть источником федеральной власти, но и носителем местной. Поэтому МСУ в России стало "немного неживое" (как говорят в Одессе) не только потому, что его задушила государственная власть, но и потому, что до настоящего времени оно так и не появилось.

Теперь же, на нынешнем этапе реформирования МСУ, когда "смерть его приходит" и однозначно "чёрный ворон заклюёт", не лучше ли это самое МСУ просто упразднить? Честнее будет выглядеть. Душа не лежит иметь дело с предлагаемым законопроектом. И самое печальное, что переломить ситуацию вряд ли удастся. Некролог о кончине МСУ будет подписан.

Владимир Чекмезов,

руководитель Центра муниципальной подготовки Института экономики и права (Севастополь), член совета РО ПП "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ – Патриоты – ЗА ПРАВДУ" в Севастополе